EL CONCIERTO Y CONVENIO ECONOMICO:
EL SOMETIMIENTO ECONOMICO DE HEH A MADRID

NEKANE JURADO

Texto revisado al 31-10-2001

8. CRONOLOGÍA

s.XVIII

Felipe V, primer Borbón, tras la Guerra de Sucesión por la corona española (1700-1713), elimina la autonomía política, administrativa y jurisdiccional de Castilla, Aragón, Cataluña, Valencia y Mallorca, tras derrota militar por haber apoyado al pretendiente contrario, manteniéndola Vascongadas y Nafarroa que habían apoyado al Borbón.

S. XVIII. Contribuciones en forma de donativos o servicios a la corona, previa aprobación por las cortes de Nafarroa o las JJGG.

1812 Constitución de Cádiz. Suprime los restos del Antiguo Régimen.

1813 Traslado de aduanas a la costa.

Establecimiento de una contribución general.

4.V.1814

Anulación de la Constitución y de todos los decretos emanados de ella.

1.XI.1820 Para evitar conflicto, aplicación parcial de la Ley de presupuestos. Levanta las aduanas interiores y hace extensivo el uso del papel sellado. No impone a los antiguos territorios forales la principal fuente de ingresos, la contribución general

29.VI.1821

Nivela las obligaciones tributarias y establece la contribución industrial o de patentes

1823

Exige a Vascongadas y Nafarroa la contribución extraordinaria.

Fin del trienio constitucional.

Hasta 1837 se mantiene el sistema de donativos

1837

Nueva constitución. Estructura rígidamente centralizada.

16.IX.1837

Ley que suprimía las DDFF de Araba, Bizkaia y Gipuzkoa.

Habilitaba al gobierno para trasladar la aduanas a la costa

1838

Repartición de la contribución extraordinaria de guerra, incluidas las forales

1839

Las DDFF no habían siquiera procedido al reparto de la misma entre provincias.

31.VIII.1839

Abrazo de Bergara. Fin de la guerra carlista.

11.IX.1839

Proyecto de ley:

1º "Se confirman los fueros de las Provincias Vascongadas y Navarra"

2º "El Gobierno, tan pronto como la oportunidad lo permita, presentara a las cortes, oyendo antes a las provincias, aquella modificación de los fueros que crea indispensable y en la que quede conciliado el interés de las mismas con el general de la Nación y con la constitución política de la monarquía"

7.X.1839

Ley de confirmación de los fueros con el siguiente texto:

1º " Se confirman los fueros de las Provincias vascongadas y de Navarra sin perjuicio de la unidad constitucional de la monarquía"

2º "El Gobierno, tan pronto como la oportunidad lo permita, y oyendo antes a las provincias Vascongadas y a Navarra, propondrá a las Cortes la modificación indispensable que en los mencionados fueros reclame el interés de las mismas, conciliado con el interés general de la Nación y la Constitución de la Monarquía, resolviendo entre tanto provisionalmente y en la forma y sentido expresados, las dudas y dificultades que puedan ofrecerse, dando de ello cuenta a las Cortes".

Al principio se creó un frente común para defender los fueros que se rompió por la negativa de Vascongadas a mover las aduanas.

16.VIII.1841

Aprobada la ley con Nafarroa

reserva al Estado determinados impuestos indirectos (tabaco, aduanas, pólvora, azufre y el estanco de la sal)

exención del papel sellado

única contribución directa 1.800.000 reales menos 300.000 por gastos de recaudación y quiebra

La dotación del culto y clero dependía del Gobierno

competencias hacendísticas insuficientemente reguladas permitió asumir a Nafarroa competencias normativas en materia impositiva.

4.VII.1844 Decreto que ordenaba que se reunieran las JJGG para que designasen a sus comisionados, mientras tanto se mantenía el sistema de donativos.

1845

Nueva Constitución. Rehusa regularizar la situación de Nafarroa

Ley de presupuestos. Reforma de Mon-Santillan. 5 impuestos:

_ Contribución sobre inmuebles, cultivos y ganados

_ Subsidio industrial y de comercio

_ Impuesto sobre el consumo de especias

_ Contribución sobre inquilinos

_ Derecho de hipotecas

Intención de aplicarla estrictamente. Incumplimiento

4.VII.1846

Decreto por el que se concede un plazo de dos meses

6.VIII.1846

Nuevo ultimátum

La reforma tributaria jamás llegó a estar vigente en vascongadas por lo que el gobierno optó por exigir una cantidad de acuerdo con el sistema tradicional

1869

La nueva constitución silencia la cuestión foral

6.IV.1876

Fin de la guerra Carlista. Cánovas, en base a la ley de 1839 convoca a los representantes de vascongadas

Divergencias en la interpretación del articulo 1º.

Cánovas presenta un proyecto en el que los representantes vascos se niegan a colaborar.

28.II.1877

Eleva el cupo a Nafarroa hasta 2.000.000

11.VII.1877 Ley de presupuestos. Intenta implantar el resto de tributos en Nafarroa. Negativa de la Diputación

13.XI.1877 RD en el que se fija el cupo a pagar por Vascongadas por la contribución de inmuebles, cultivos y ganadería.

Reconoce la posibilidad de que el sistema tributario sea diferente al general.

Reconoce el poder para crear y regular sus tributos

28.II.1878

Primer concierto con Vascongadas. Fija el cupo para los próximos 8 años

Fija las cuotas para el resto de tributos.

12.I.1886

Se prorroga el concierto un año más

1887

Ley de presupuestos. Preve la modificación del cupo de Vascongadas si hubiera alteraciones sustanciales de la riqueza.

5.VIII.1893

Ley de presupuestos. revisión y nuevo concierto

Intenta imponer a Nafarroa contribuciones e impuestos del estado. Protesta de la Diputación y Ayuntamientos que obliga a retirar la imposición y "concertar con la Diputación de Navarra"

1894

La diputación de Nafarroa desoye los requerimientos para revisar el sistema fiscal.

1904

Intento de exigir el impuesto sobre alcoholes en vascongadas. Tenaz oposición de las Diputaciones y de la opinión pública. Surge la Liga Foral con importante éxito en Gipuzkoa

13.XII.1906

RD por el que se establece el cuarto concierto de Vascongadas.

6.III.1919

RD que institucionaliza un proceso consensuado para fijar el cupo con vascongadas.

9.VI.1925

RD que establece las bases para acotar los poderes normativos de vascongadas. Se crea una comisión mixta.

15.VIII.1927

Tercer convenio con Nafarroa. Se eleva el cupo a 6.000.000

Se reconocen las mismas facultades que la hacienda pública pero limitándolas a su propio territorio.

1931

No se atrevió a abolir los fueros y quitó toda referencia en la Constitución al sistema de financiación regional.

Castrillo dijo al respecto "... la comisión no ha querido prejuzgar nada que se relacione con Navarra y las Vascongadas, porque sabe cuanto importa a estas provincias conservar un régimen de autonomía que viene tradicionalmente del fuero, que no va a nacer ahora, en virtud de facultades que el estado les trasmite..."

9.IX.1931

Ley que ratificó el concierto de 1925 y el convenio de 1927.

1936

Estatuto vasco. Incluye el concierto.

art. 12. "El País Vasco podrá adoptar el sistema tributario que juzgue justo y conveniente".

23.VI.1937

Decreto ley que priva a Bizkaia y Gipuzkoa del concierto

3.XI.1941 Convenio con Nafarroa. Se subraya el carácter paccionado. Sube el cupo hasta 21 millones

29.II.1952

Primer concierto en la dictadura con Araba. Audiencia previa, pacto para resolver las dudas y revisión quinquenal.

24.VII.1969

Revisión del convenio con Nafarroa.

Cupo fijo de 230 M. Aportaciones variables: por imposición indirecta 380 M para el primer año, por desgravaciones a la exportación 80 M. Cambiaran en función de la variación de los conceptos

26.IX.1976

Ultimo concierto. Vigencia 25 años. Revisión quinquenal y modificación anual. Sirvió de base para el actual modelo.

1978

Constitución española

18.XII.1979

Ley 3/1979 por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía para la CAPV

13.V.1981

Ley 12/1981, de 13 de mayo, por la que se apruba el Concierto Económico entre la CAPV y el estado español y Cupo del 81

Ley del amejoramiento navarro. LORAFNA

27.XII. 1985

Ley 49/1985 modificación por la introducción del IVA

1986

Ley 18/1986 adaptación del IVA e impuestos especiales al Convenio de Nafarroa

1988

Ley 43/1988, por la que se aprueba la metodología para la determinación del Cupo de la CAPV, para el quinquenio 1982-1986

Ley 44/1988, por la que se aprueba la metodología para la determinación del Cupo de la CAPV, para el quinquenio 1987-1991

1990

Leyes 2/1990 y 27/1990 que modifican el concierto por la nueva regulación de las Haciendas Locales y del Impuesto de Sociedades.

Ley 27/1990, de 26 de diciembre, por la que se modifica parcialmente el Concierto economico de la CAPV, aprobado por Ley 12/1981

Ley 28/1990 se aprueba el nuevo convenio con Nafarroa.

1993

Ley 7/1993 , por la que se aprueba la metodología para la determinación del Cupo de la CAPV, para el quinquenio 1992-1996

Ley 11/1993 adaptación del concierto al IVA e impuestos especiales.

1997

Ley 37/1997, de 4 de agosto, por la que se aprueba la metodología para la determinación del Cupo de la CAPV, para el quinquenio 1997-2001. Acuerdo de la Comisión Mixta del Cupo de 27 de mayo de 1997

Ley 38/1997, de 4 de agosto, por la que se aprueba la modificación del Concierto Económico con la CAPV. Acuerdo de la Comisión Mixta del Cupo de 27 de mayo de 1997

Para valorar la necesidad de una reforma en profundidad del Sistema Fiscal, es preciso con carácter previo definir los principios en los que se debe de inspirar el sistema tributario vasco y las funciones económicas y sociales que debe de cumplir el sector público.

Muchas veces se habla de la Comunidad Europea como referencia, y lo cierto es que tomándola como tal referencia nuestro sistema fiscal deja mucho que desear. La Unión Europea tiene como una de sus principales señas de identidad una profunda presencia del Sector Público en la economía (48% del PIB, como media), con un Estado del Bienestar desarrollado y sistemas tributarios amplios, configurados habitualmente bajo el principio de equidad. Parece lógico utilizar estos parámetros para marcar la dirección de una posible reforma fiscal en el País Vasco, especialmente dentro del IRPF, la figura con mayor capacidad recaudatoria y de redistribución de la riqueza, siendo por otra parte la que más desequilibrios entre sus distintas componentes de renta presenta.

La actual teoría en boga, encuadrada en la economía de la oferta (Laffer, Bartley), considera ineficientes las actuaciones realizadas por el sector público pensando que en la mayoría de los caos la asignación puede ser substancialmente mejorada por la acción del sector privado. Desde su punto de vista, los tributos en general suponen una rémora a la óptima asignación de recursos que debe realizar el mercado. Para sus defensores, la actual estructura tributaria de la mayor parte de los países más desarrollados de la OCDE, con tipos marginales excesivamente altos es muy nociva, afectando negativamente sobre el ahorro y la inversión, a la vez que desincentivan el trabajo. Desde su perspectiva, las cotizaciones sociales, al igual que el salario mínimo, penalizan la utilización del factor trabajo provocando una mayor y más rápida sustitución por maquinaria. Además esta configuración fiscal es la causa principal del elevado fraude al establecer unas muy elevadas ganancias ( incentivos al defraudador) si no se descubre la falta o delito

Así de acuerdo a estas teorías, las expansiones y recesiones económicas están estrechamente relacionadas por los incentivos y desincentivos de la política fiscal. Desde su punto de vista es preciso modificar estructuralmente la politica fiscal existente, reduciendo o eliminando la progresividad de los impuestos sobre la renta y desfiscalizando los rendimientos del capital financiero o productivo (ahorro, incrementos de patrimonio e impuesto de sociedades). De acuerdo a sus planteamientos una modificación en este sentido ampliará la base imponible impositiva gracias a la mayor actividad económica y disminución del fraude, de lo que resultará incluso una mayor recaudación final. Complementariamente si fuera necesario apoyan el crecimiento de la imposición sobre el consumo, con el gran índice de regresividad que supone para las rentas medias y bajas, donde casi toda la renta ( por su bajo nivel) es destinada a consumo.

Esta teoría presenta una falta de consistencia empírica junto a importantes contradicciones. En Estados Unidos y Reino Unido se han aplicado modificaciones fiscales en la línea mencionada de reducir los tipos marginales máximos de los impuestos sobre la renta, acercándolos o igualándolos a los del impuesto sobre sociedades, a la vez que se reducía la fiscalidad de los rendimientos de capital. La experiencia ha concluido con una distribución de mayor desequilibrio de la riqueza: los ricos se enriquecieron mucho más, a costa de los pobres que empobrecieron mucho más, mientras que la clase media no varió. Mientras tanto, las cifras de ahorro e inversión se mantuvieron en tasas muy similares a las obtenidas históricamente con ciclos económicos similares.

Según las Estadísticas de la Oficina Presupuestaria del Congreso de los Estados Unidos, después de aplicar una reforma parecida a la mencionada, en el periodo 1977-1989 el uno por ciento de los más ricos duplicaron su renta, mientras que el quintil con renta inferior ( veinte por cien más pobre) reducía su participación en la renta en el 10%. El 20% de las personas más ricas recibieron el 45% de la renta generada, mientras que el mismo porcentaje de los pobres recibieron solamente el 4%. La diferencia de renta entre estos dos grupos de población se amplió desde siete veces y media al final de la década de los setenta hasta las once veces de 1992. Desde una perspectiva progresista, el resultado de esta política fiscal en materia de distribución de la renta sólo tiene un calificativo: deplorable.

De igual forma, si se realizara un estudio serio sobre las causas que influyen en la toma de decisiones sobre su trabajo en el colectivo de personas con tipo marginal máximo, el resultado posiblemente mostraría que la mayoría de las personas con rentas de trabajo elevadas no trabajan más o menos tiempo ( teoría de los seguidores de Laffer) mediatizados por los impuestos a pagar, sino más por razones profesionales y de estatus social.

La gran polémica actual sobre el IRPF abierta por estos sectores de pensamiento, se puede simplificar en dos temas: definición de las tarifas y tratamiento de las rentas de capital Desde éstos sectores, minoritarios pero muy influyentes, se intenta trasladar a la opinión pública que el conjunto de la sociedad vasca sufre una presión fiscal desmesurada. En términos agregados, las cifras comparadas con la Comunidad Económica desmientes sin paliativos esta afirmación. Realizando un análisis más minucioso por colectivos también se observa poca consistencia en sus aseveraciones: el número de declaraciones afectadas por el tipo más elevado del marginal del IRPF fueron en 1994 de 4.542, lo que suponía el seis por mil de las declaraciones presentadas.( en el Estado Español en el mismo año eran el 10 por mil), y respecto a los tipos medios de gravamen, podemos decir que en dicho año el tipo medio ( relación entre la Cuota Integra y la Base Liquidable) fué en la CAPV del 19,28%, si bien el tipo efectivo fué de 15,97%, como consecuencia de las deducciones que se aplican en la Cuota Integra ( el tipo efectivo mide la relación entre la Cuota Líquida y la Base Imponible). Las Bases Imponibles situadas entre nueve y once millones de pesetas soportaron un tipo medio efectivo del 31,18%, y fueron el 4,3 por cada mil declaraciones presentadas, las situadas en más de once millones de pesetas ( el cinco por mil) soportaron un tipo efectivo del 40,20 %. O sea menos de un uno por cien de las declaraciones presentadas sufrieron en el IRPF una presión fiscal efectiva superior al 30%..

Vista la incidencia efectiva de la progresividad, cabe preguntarse si es esta la causa del fraude o por contra, el incumplimiento de las obligaciones fiscales se produce por la falta de medidas penalizadoras disuasorias para aquellos contribuyentes que eligen esta opción. Parece un poco ingenuo pensar que una persona que actualmente defrauda, vaya a dejar de hacerlo si el tipo marginal se reduce desde el 56% al 50%, o incluso al 40%, sobre todo si se mantiene la actual legislación en la que en la CAPV, ningún contribuyente, y en el Estado Español sólo un contribuyente (de nacionalidad japonesa) ha sido encarcelado por delito fiscal.

Parece más razonable adoptar medidas solventes en el capítulo de lucha contra el fraude fiscal, antes que reducir substancialmente la tarifa del impuesto.

Y como segundo eje de la polémica, aparece el tratamiento fiscal de las rentas de capital y, en contraposición el que reciben los ingresos procedentes de trabajo dependiente. El transformar rendimientos de capital en incrementos de patrimonio, y gravar estos últimos a un tipo de gravamen fijo, el mínimo de la escala de gravamen del IRPF, al margen de la renta total, ha roto la filosofía y el espíritu de la Ley de reforma del Impuesto sobre la Renta consensuada en 1978. No solamente se suprime la progresividad en la acumulación total de rentas, cualquiera que sea su origen, en un impuesto integrador y único como era el IRPF, sino que además distintas fuentes de renta tienen un tratamiento fiscal muy diferenciado.

Así mismo se está planteando la necesidad de simplificar el IRPF. El objetivo de simplicidad es sin duda deseable pero cabe la duda pensar si realmente es complejo el cumplimiento de las obligaciones fiscales para la mayoría de l@s ciudadan@s o , si el objetivo de simplificar, no se ha convertido en simple excusa para lograr algún otro objetivo más difícil de justificar. En 1994 solo el 15% de las declaraciones presentadas en la CAPV fueron ordinarias. En Araba donde existen tres modalidades : mecanizada o supersimplificada, simplificada y ordinaria, en 1993 sólo el 7,5% fueron ordinarias, alcanzando las supersimplificadas el 69,5% y las simplificadas el 23%. Estas cifras diluyen la urgencia y, sobre todo el universo de afectados por la complejidad del impuesto. Parece lógico que un minoría de contribuyentes deban soportar una determinada complejidad ( modelo ordinario) consecuencia de la amplitud de sus fuentes de ingresos o de su patrimonio. Podría ser que la solución a la presunta complejidad general, se utilizase solamente para establecer una tarifa de IRPF con pocos tramos y una pérdida de progresividad beneficiosa en su conjunto para las rentas más elevadas.

Concluyendo con el IRPF, las rentas de trabajo están penalizadas respecto a las de capital al soportar una aportación a los ingresos públicos superior a la renta percibida. Pero en términos tributarios la discriminación no se debe tomar en términos agregados tratando de igual manera a todos los afectados por rentas salariales en el IRPF. A pesar de ser las rentas peor tratadas fiscalmente, en el actual IRPF se mantiene una cierta "redistribución de riqueza" por niveles de ingresos dentro de las rentas de trabajo dependiente. La solución, ante la actitud discriminatoria de las rentas de trabajo, de reducir el tipo marginal, y fijar menos tramos, conlleva una consustancial pérdida de equidad y de recaudación que beneficiaría sobre todo alas personas con ingresos más elevados procedentes de rentas de trabajo. Posiblemente el efecto más importante que la reducción de la propia recaudación sería limitar el actual efecto redistributivo dentro de las rentas de trabajo dependiente.

En cuanto al Impuesto sobre Sociedades, éste presenta en la CAPV el tipo de gravamen más bajo de la Comunidad Económica (32,5%), que gracias a las múltiples deducciones, de una eficacia más que dudosa, reduce drásticamente su tipo efectivo (16,47% en 1994, en la CAPV y 7,64% en 1992 en Araba). La nueva normativa sobre Actualización de Balances ha concedido una generosa actualización generalizada de los activos en balance, de muy difícil control y de significativas pérdidas en los ingresos fiscales de los próximos años.

Uno de los elementos que más han colaborado a crear la discriminación fiscal en el trato de las rentas es la constitución generalizada de sociedades instrumentales por todas aquellas personas con rentas elevadas. Con ello se consigue reducir el tipo marginal máximo al tipo del impuesto de sociedades es decir hasta el 32,5%, con las ventajas añadidas que este impuesto conlleva, que hace que soporte una tributación efectiva casi de la mitad de la nominal.

Existen serias dudas conceptuales sobre el tratamiento fiscal de unas sociedades como las de tenencia de bienes cuyo único objetivo es eludir impuestos con un comportamiento en el límite de la legalidad. Sería más equitativo fiscalmente introducir en el Impuesto de Sociedades un tratamiento diferenciado en el tipo de gravamen buscando reducir unas perturbaciones indeseables para el conjunto del sistema tributario. Medida a la que añadir actuaciones especiales para controlar la legalidad del tipo y destino de los gastos incluidos en sus contabilidades.

Más allá de las declaraciones teóricas, en muchos casos en los límites del dogma al no haber sido contrastadas empíricamente nunca, la realidad fiscal vasca muestra que la presión fiscal no es excesiva ni agobiante para la mayoría (de serlo sólo lo es para las rentas salariales y pensiones por debajo de los cuatro millones de pesetas), ni supone una penalización para las actividades de inversión productiva en términos comparados con la Comunidad Económica. Un peso de los impuestos y las cotizaciones sociales conjuntamente, inferior en cinco puntos del PIB con respecto a la media de los países comunitarios, que asciende hasta ocho puntos para los países más desarrollados, supone suficiente margen para poder competir manteniendo la presencia de lo público e, incluso, aumentarla de manera selectiva.

La lucha contra el fraude fiscal es el instrumento básico e imprescindible para reconstruir un sistema fiscal que dice basarse en la equidad. Para ello se necesitan mayores dosis de voluntad política para disponer de un marco legal que desincentive a los defraudadores, y que ataje de raíz el "fraude de ley": La actual ley de delito fiscal es claramente insuficiente al estar vaciada de contenido debido a la excusa absolutoria y la no acumulación de cuantías en los distintos hechos imponibles. Las sociedades interpuestas permiten a los contribuyentes eludir sus responsabilidades penales, además los dota del suficiente tiempo para realizar declaraciones complementarias "de manera voluntaria" sólo en los casos que se produce la inspección previa de las empresas..

Unas medidas eficaces que limiten realmente el fraude tendrían muchas posibilidades de elevar la base imponible en el conjunto de los impuestos, incluido el IRPF. Decisiones en materia de fraude que necesitan un mínimo pero imprescindible avance de armonización fiscal comunitaria para las rentas del capital y para las sociedades transnacionales. Así la reciente propuesta alemana, _ de una retención en origen del 25% sobre todos los rendimientos de capital, obtenidos por residentes o no residentes, y entendidos en su sentido amplio, no en el de "incrementos de patrimonio" que le da la legislación española _ eliminaría múltiples perturbaciones, valga como ejemplo el reciente escándalo surgido en Bizkaia con el "lavado de cupón". Hay quien argumenta que medidas de este tipo deslocalizarían totalmente el ahorro, pero las investigaciones sobre el ahorro concluyen que es una decisión muy compleja, con diferentes interpretaciones, en las que no parece ser la fiscalidad el elemento determinante, y si no ¿porque hay más de veinte billones en depósitos y fondos de inversión en el estado Español y no están todos en Luxemburgo, que tiene tributación nula?.

Como demostración empírica valga el caso de Estados Unidos y Gran Bretaña, que bajaron considerablemente la fiscalidad del ahorro en la década de los ochenta, sin que se produjese la relación directa que teóricamente esperaban: un incentivo a un mayor ahorro como preludio de una mayor inversión productiva. El comportamiento del ahorro siguió trayectorias iguales a las anteriores sin que el cambio de fiscalidad incidiese en las decisiones de los individuos.

El fraude se ha convertido en un problema cultural. El defraudador no está penado socialmente, se ha consolidado la idea de que quien defrauda no solamente es un delincuente sino que es más listo, es muestra de mayor estatus o poder. Una cultura en la que ha colaborado de manera activa, como mínimo pasiva, al no intentar solucionar el problema seriamente en ningún momento con la suficiente voluntad política. Más al contrario parecen haber primado otros intereses llegando a presentar a la hacienda pública como un recaudador insaciable, injusto y sin escrúpulos, en el límite de la delincuencia, con lo que se han invertido totalmente los papeles.